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专访中国公共采购网总经理彭新良

果博东方龙虎 www.citygg.com 2016-01-15 10:51

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  政府采购电子化的面临困境和出路——专访中国公共采购网总经理彭新良 政府采购的信息化、电子化,是全球政府采购发展的重要趋势。目前,世界各国都在积极进行政府电子采购系统建设,许多国家已经开始实行,并取得了很多成功经验。

  我国自1996年开始政府采购电子化试点以来,经过十余年的探索和实践,取得了一定的效果。2009年开始,中央财经领导小组办公室联合中央有关部门成立了“进一步完善我国政府采购体制”课题组,通过试点单位的实证研究,以信息化手段推进我国政府采购体制的改革与创新,取得了较好的成效。但是,在政府采购电子化推进过程中,各地或多或少都遇到一些问题,为此记者专访了中国公共采购网的投资单位、果博东方(北京)技术有限公司总裁彭新良先生,请他对此问题进行一次初步的梳理。

  一、政府采购电子化是未来发展趋势

  记者:政府采购的市场越来越大,政府采购领域的腐败问题也受到社会的广泛关注。面对当前互联网技术和电子商务的快速发展,您认为政府采购可以走电子商务之路吗?

  彭新良: 政府采购电子化是指应用最新的信息技术,通过基于互联网的、统一标准与规范的电子采购平台进行政府采购活动的过程。政府采购电子化最显著的特点就是运用了信息技术,以计算机网络为媒介,打破传统采购方式的时间和空间障碍,为政府采购活动提供便利。我们可以把它理解为是电子商务和电子政务的融合,也可以叫电子商务在电子政务领域里面的应用。按电子商务的模式分类,政府采购电子化是一种特殊的BtoC,有人也称之为BtoG(G是Goverment的简称)。这种采购方式不仅带来了技术上的改变,更重要的是改变了传统采购业务的处理方式,增强了采购透明度,降低了采购成本,提高了采购效率,有利于实现它应有的政策功能。

  记者:政府采购的电子化,对增加采购透明度、实现阳光采购,有何帮助?

  彭新良: 政府电子采购有利于实现信息披露的公开化、及时化。采购执行机构可以通过网站及时发布招标、询价、中标结果等信息,采购相关方可以通过网络及时获取所需信息,掌握采购动态,而且可以达到最大范围的告知,让更多符合条件的供应商参与竞标,增加了采购的选择性。“权力寻租”一般是指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力,避开各种控制、法规、审查,从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。而在传统政府采购行为中,这种“寻租”更容易发生。首先,所有的采购环节都在系统上进行并保存在系统之中,减少了人为操作,实现了整个采购过程的公开透明,使采购市场的竞争更趋充分,有效地防止了采购中“寻租”行为的产生,有效地抑制一些腐败现象。其次,减少了纸质文件容易出现的模糊、延误以及其他可能的人为因素等问题,实现了现代技术和政府管理的结合,使采购活动更加安全。最后,社会公众更加容易地通过网络获取有关政府采购的信息,起到监督的作用。审计部门可以跟踪监督,与传统采购方式相比,方便了调查取证。在全球化和网络化时代,政府采购作为高度敏感的公共消费领域,缺乏透明度的政府采购,不仅容易为社会舆论所诟病,积淀各种社会抱怨和社会矛盾,甚至会成为引发重大公共事件的导火线,直接影响到政府的公信力和政治稳定。通过电子化,实现公开透明的阳光采购,能有效地消除社会抱怨和社会矛盾,提高政府的公信力,从而提高政府的执政能力。

  记者:实现了全面电子化的政府采购,他的采购成本能实现大幅降低吗?

  彭新良: 电子采购,价格竞争更加透明,同时可以通过网络完成一系列采购程序,有时采购人员可以做到足不出户就可以完成采购工作,政府机构可以从文山会海中解脱出来,供应商也减少了出差时间和费用等销售成本,从整体上大幅度降低了交易成本和管理成本。据有关机构统计,政府采用电子采购可以降低5%~10%的直接采购成本,节约1%~2%的人员和办公费用。据香港特区为测试样本,由加拿大渥太华向香港传送一份42页的投标文件,特快专递需要3天,费用为57.24美元;传真需要31分钟,费用25.94美元;利用互联网仅需要2分钟,费用为0.16美元。也就是说,通过网上投标比特快专递要快2160倍,便宜350多倍。如果考虑网上下载标书和无纸化因素,节省的时间、资金、人手更多。国内各地的供应商异地参与政府采购,其采购成本的花费与这个案例基本相似。

  记者:电子化采购,可以预见对采购效率的提升肯定是大有裨益的。请问政府采购实现电子化以后,对政府机构的采购的效率提升将体现在哪些方面?

  彭新良: 随着采购规模的扩大和范围的拓展,传统政府采购方式无法进行高效的管理。电子采购缩短了采购各方的时空距离,大大减少中间环节,可以即时互动交流,减少了由人工操作带来的不便以及容易出错等问题,从而使采购各方可以做到最优采购,提高采购效率。传统政府采购活动主要是以纸质为媒介,依靠人工操作。这种方式存在诸多弊端:对于财政部门,面对众多预算单位的各种需求和数以万计的商品,无法把握市场行情,准确了解各单位的真实需求,容易造成盲目审批采购预算;对于使用单位,申报各种表格,要往返于各个部门之间,逐级盖章审批,时间长,效率低,成本高;对于采购机构,发布公告、组织招标、邀请专家评标、签约验收,需花费大量人力、物力、财力等;对于供应商,没有一个集中全面获取招标信息的渠道,为参与招标多次往返,需花费大量的人工和差旅费用。而且采购工作必须现场办公,碰到节假日,采购活动只能顺延,延误了时效,异地投标更是难以实现。电子采购是通过互联网完成采购作业,可有效解决上述弊端。

  记者:我们都知道政府采购与企业采购的一个主要区别,就是政府采购具有一定的政策性功能。那么,实现电子化平台采购后,这些政策性功能如何能得到实现?

  彭新良: 电子化采购变分散采购为集中采购,具有规模优势。利用规模优势,可以充分发挥政府采购支持保护环境,支持节能环保,支持自主创新,促进中小企业发展等政策功能。政府采购对中小企业发展的扶持,使中小企业在竞争中不断提升自己的产品质量和技术水平,并可通过获得订单取得资金上的支持。如果利用好政府采购的示范性和带动性,将采购范围从目前狭义的政府采购向广义的公共采购扩展和延伸,通过采购范围和采购规模的扩大,进一步强化政府采购的公共政策功能,政府采购就真正可以成为政府调控经济和实现公共政策目标的一把利器。另外,电子化采购还能有力地推动信息产业的发展。政府电子采购是政府信息化工程的重要内容,它的实施对扩大内需具有强大的拉动效应。IT 产业具有高度关联性,对IT产品的消费需求将直接促进和拉动许多相关产业的发展。而且,通过采购的电子化,促使相关企业既成为网络供应商,同时也成为网络采购商,这将引导、促进企业的信息化,对推动整个信息化产业的发展起到积极作用。这种产业带动功能也不容忽视。因此,政府采购电子化已经成为政府采购改革的必然方向,世界各国也都在积极进行政府采购的电子化建设,如美国、加拿大、日本、新加坡、韩国、澳大利亚、巴西等国家的政府电子采购系统,都是利用电子商务的理念再造传统采购流程。我国政府采购电子化起步相对较晚,大多数地方还处于探索实践阶段,现实中还有很多问题亟待解决。

  二、政府采购电子化面临五大困扰

  记者:当前,电子化政府采购很热门,您能简要介绍一下我国政府采购以及公共采购领域信息化建设的现状吗?

  彭新良: 我国的电子化政府采购起步晚,但发展迅速。不过总体而言,政府采购电子化在我国还处于起步阶段,在现实中还有许多问题困扰着电子化的发展。问题主要表现在以下几个方面:

  一是政府采购网络建设标准不一、功能混乱。由于政府采购电子化仍然处于进程之中,所以,我国各级政府、各地政府、各地政府的政府采购电子化平台建设没有一个统一的标准和规范。各级政府之间各自为政,各级采购平台从规划、建设到运行,良莠不齐,极为混乱。这种混乱带来的结果就是重复建设,互不联通,财政资金浪费严重。与此同时,很多政府采购电子化平台还仅停留在门户网站建设的层面;政府采购网站的结构也不合理,网站内容冗杂,没有针对性;功能单一,没有发挥电子采购的功能。目前,我国各级政府机构建立的政府采购网站总体来看只处于信息发布阶段,仅仅是发布各种招标公告、中标公告、政策法规等,随意打开一个政府采购网,各种不相干的会议通知、转载的各类文件、针对某某领导发言的评论往往占据主要篇幅,要浏览采购的相关信息要费很大一番周折,而且查到的信息还不全面。真正实现政府采购交易全流程电子化的平台数量极少;即使是实现了电子采购的政府采购平台,也是信息孤岛、各自为政、缺乏统一规划和互联互通。

  二是政府采购平台各自为政、难以共享。由于我国电子政务是在各级政府不同部门中分别进行的,全国没有一个统一的电子化政府采购平台,没有统一的战略规划,各部门之间相互封闭,相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一,各部门之间的各种系统难以兼容,信息资源难以共享,这些独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通,形成严重的“信息孤岛”局面。在与一些地方政府采购中心的交流过程中,笔者发现,由于受我国政府采购现行体制、原有信息化技术基础薄弱等因素的影响,各地政府采购的信息化程度参差不齐,建设进度有快有慢,离实现互联互通、资源共享还存在相当的距离;加上标准滞后,各地平台建设中数据标准不统一,包括工作流程、编码规范、数据格式均没有统一的标准,导致数据库不健全、数据质量差,互联互通受到限制;基础设施差异较大,信息化专门人才缺乏,新投资建设的采购平台需求不明,已投入使用的电子化平台系统对接、数据交换效率不高。这种局面,不仅浪费了大量的财力和时间,而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用,既难以发挥电子化平台应有的效果,也难以形成全国统一的政府采购与公共采购大市场。

  三是现有采购人员缺乏专业知识和技能。专业化、精细化、科学化是从事政府采购工作的根本要求,这就要求采购工作人员的职业化。政府采购的电子化,更加要求操作人员具备较高的运用网络能力,原有的政府采购人才结构就很难适应发展政府电子采购的要求。对于采购人员来说,网上采购活动是一种全新的操作,要求管理人员不仅要熟悉国内外通行的采购方式,还必须具备较高的计算机网络专业水平及相关业务素质。如果缺乏采购管理的专业干部和业务人员,采购活动中难免出现采购程序不规范问题,缺乏计算机与网络的应用能力,电子采购活动就没有办法真正的进行。这些都成为阻碍电子采购实施的关键性因素。另外,政府采购是一项专业性很强的工作,所涉及范围很广,既包括机关办公用品和设备,又包括建桥、筑路、能源交通等基础设施的建设,还包括技术、专利等无形商品和服务,所涉及的专业知识非常繁杂;而采购中心的人员基本上是从事财政工作的,没有能力对这些非常专业的要求做出判断。如果采购中心的工作人员无法正确理解采购人物品单中的含义,按照错误的理解发出购货信息,而供应商在无法和最终用户直接沟通的情况下,只能按照采购中心的错误理解来发货,会导致各方当事人之间的矛盾,影响采购人工作任务的完成。严重的会导致物品的闲置,资金的浪费。

  四是征信、支付、物流、保险“四关”难过。目前,在我国利用电子平台开展采购业务面临四大关口问题,即企业诚信关、支付关、物流关和保险关。

  五是法律完善中存在的问题。政府电子采购是一种全新的商业交易模式,通过在数字化的虚拟市场中实现交易。虽然《政府采购法》、《电子签名法》、《电子认证服务管理办法》以及最近公布的《政府采购法实施条例》等的颁布为规范各级政府采购提供了法律依据,但由于目前还没有单独规范政府网上采购的相关法规,在一定程度上阻碍了政府采购电子化的进程。同时,由于目前法规中对于相关当事人的制约也没有涉及网上采购,电子化下的监管也成为新的课题。当然,这一问题不仅仅是政府采购电子化进程面临的问题,也是电子政务整体发展面临的共同课题。具体到政府采购电子化方面,现实操作中面临的主要法律问题有:电子邀约,即网站关于政府采购机构或者采购发包的相关信息是否真实,电子邀约是否具有法律效力?供货商向网站反馈的电子承诺可否认为是真实承诺,电子承诺是否具有法律效力?邀约和承诺是否构成合同,如何确定此种电子合同为生效?等等。我国目前还没有出台数据电文的效力、电子认证法律制度、电子合同法、网上申诉机制等相关的法律。这些问题如果没有在法律上加以明确的话,将会对在政府采购中推行电子采购构成制度性障碍。可以说,建立健全与之有关的法律是发展电子化采购的首要任务。

  记者:您刚才提到,我们政府采购电子化平台建设中面临四道关,能详细介绍一下吗?

  彭新良: 我说的“四关”难过,包括支撑电子化平台顺利运营的四道关,即企业诚信关、支付关、物流关和保险关。

  第一关是诚信制度缺失。信用的缺失表现在很多方面,比如供应商价格违约、交货不及时、产品不合格、服务不到位或采购单位拒签合同、拖延验收等行为,这就需要一套覆盖全国的诚信体系约束各方的行为。但这种基于远程交易的诚信体系,显然远远超出参与企业的承受范围,而需借助于第三方和政府的力量。我国的征信行业是在政府驱动下起步的,但是在目前的征信市场上,各征信公司一般都采取商业化运作方式,并按照商业化原则在市场上层开竞争,向社会提供客观、独立的资信调查报告等征信服务。一些行政机关下属的征信机构,在业务运作上也基本采取了市场化的方式。政府各有关部门掌握的信用数据的分割和封闭已成为征信业进一步发展的瓶颈。目前我国征信类公司的总体规模普遍较小,从业人员较少而且素质参差不齐。几家规模比较大的征信公司,其年营业收入也仅有几千万元的水平,这和国际上大型征信公司年营业收入10亿美元左右的规模相比相差甚远。另一方面我国征信机构从业人员较少,人数最多的公司也仅有几百人,通常为几十人,有的征信公司仅有几个人,而且这些从业人员素质参差不齐,这严重影响了我国征信业的进一步发展。而在更多的城市,诚信制度还是一片空白,网上采购信誉度更是迟迟难以确立。

  第二关的是支付风险巨大。电子采购必须与电子化金融体系密切配合才能顺利完成,因此,采购企业需要分析目前的金融服务是否能够实现跨区域、跨银行的电子支付;目前可利用的支付手段有哪些,其安全性和可靠性如何;是否存在跨国家的支付与结算系统等。近几年,虽然国内银行逐步建立起各自的支付网关,依托于中国银联的第三方支付平台也纷纷搭建起来,但我国电子商务在线支付的规模仍处于较低的水平,而且多数代理银行职能的第三方支付平台由于可直接支配交易款项,越权调用交易资金的风险始终存在,大量支付的关键信息被不法者获取的可能性也大。在线支付的安全性仍制约着在线交易在更大范围内普及,也制约着政府采购电子化的进程表。

  第三关是物流体系不健全,无法形成配套。物流与采购具有天然的相近性。目前,国内的物流公司规模小,配送手段单一,配送受地域和时间限制比较明显。国内市场还存有明显的地方保护色彩,这使电子交易完成存在障碍。开放的公共采购平台是电子商务中一种重要的形式,其难点往往不在于技术问题,在于商业模式的选择上。主要是要解决平台的公共服务与客户个性化需求的关系问题。像采购这样的重要业务,涉及供应商的诚信和支付的控制,企业通常不会全部外包,而是必须建立自己的采购管理系统,但又希望社会的平台能够提供一些基础性、公共性的服务。对于如何进一步落实物流公共信息平台建设,中国物流与采购联合会副会长戴定一认为,目前,全国的各类信息平台都发展到了互联互通的阶段,实现互联互通,是公共信息平台今后的发展方向,其核心之一是标准问题,包括基础编码、物流单证标准、信息系统结构标准、接口标准、模块标准,乃至物流信息服务标准等等,但这样完善的体系目前还没有建立起来。在标准建设的基础上,公共平台未来能否实现互联互通,还受到现行体制、法律法规、传统观念等的影响。

  第四关是政府采购的保险缺位。政府采购风险从大类可以划分为系统风险和个别风险两类。系统风险是指国家的政局变动、制度改革、政策变化、国民经济的剧烈变动等因素带来的风险,具有不可控制性,难以防范和控制;个别风险是由于不确定因素影响带来的,它是由于集中采购机构的运行、管理等方面的原因给集中采购机构带来损失的可能性,个别风险如能采取有效措施是可以防范的。实践中政府采购风险可以归纳为运行管理风险、人员道德素质风险、信息风险、决策风险、监管风险和市场风险等几种。具体表现形式有:采购信息没公开,采购政策不合理,采购程序不规范,评标过程不公正,节资率低,采购成本过大,招标后废标,合同执行中出现预算大幅度增加或减少,产生履约纠纷等等。政府采购常用的风险应对方法包括风险规避、风险控制、风险转移。风险规避主要是针对招标人无法控制的招标风险因素,例如:外部风险(经济、政策风险和地区保护主义的风险)和招标采购合同风险等客观存在而招标人又无法采取有效措施进行控制及改变的因素。风险转移可以将招标人无法规避的风险,部分转移给投标人或其他方,共同承担风险。常用的方法有履约担保、投标担保、保证保险。而与此配套的担保、保险产品却非常缺少。

  我国的电子商务(无论是政府还是企业)都必须尽快跨越四个关口。过了这四关,可以说我国政府采购电子商务化就为自己赢得了快速发展的契机。

  三、政府采购的电子化的发展契机

  记者:政府采购资金规模巨大,形成了一个以政府为消费者的政府采购市场。国际资料表明,政府采购通常占一个国家年度GDP的10-15%,或者占财政支出的30-40%。我国在政府采购事业发展迅猛,请问您对电子化采购的前景有何预测? 彭新良: 目前,加快政府采购的电子化建设已经成为共识。我国政府采购电子化建设应该在借鉴国外成功经验的基础上,探索出适合我国国情的电子化采购模式。我们应该全面总结电子政府采购的国际经验和教训,依据我国政府采购法规以及政府采购改革的进度,研究提出我国确定电子政府采购系统的功能,实现政府电子化的时间表,明确时间表内各阶段的主要任务和工作方式。按照国际经验,我国的这个时间表应是一个中长期计划。政府采购改革与政府采购电子化要相互结合,互相促进政府采购制度的完善是实行政府采购电子化的前提,政府采购电子化是政府采购制度实施的体现。政府采购改革要考虑政府采购电子化的要求,加大力度,加快进度,还要具有针对性。政府采购电子化要根据政府采购改革进展情况,进行设计、开发、应用,并不断完善。另外,政府信息化对于加强宏观调控、增强部门协调、实现资源共享、提高行政效率以及促进勤政廉政等都具有十分重要的作用。政府采购的电子化是以政府信息化为基础。因此必须积极运用先进信息技术,加快政府信息化进程。

  记者:据我所知,你们正在积极建设全国统一的公共采购电子化平台。请问现在进展如何?

  彭新良: 我们正在中国物流与采购联合会的主导下,积极推进全国公共采购领域的统一大平台建设,推动建立统一的网络建设标准,建立全国性的、数据互联互通的电子化采购平台。

  电子化政府采购,主要是在不同的组织(如政府、企业、个人等)组成的系统平台上完成的政府采购活动。因此,各个政府部门之间、政府与企业之间、政府与个人之间所运用的系统平台应该是按统一的标准建立的。我国政府电子采购网站的目标很明了,那就是构建系统的政府电子化采购解决方案,实现政府采购各个业务环节的电子化,构建一个统一、共享的电子采购平台。按照统一领导、统一标准、统一规划、统一平台、统一组织实施的原则来执行。该系统如果建成,就可以在网上完成从申报到验收,从支付到物流全方位采购流程,同时,还可以在网上对协议采购履约情况实行全程监控和立体监管。在这方面韩国政府取得了显著的成就,韩国政府从建立政府采购系统之初,就致力于统一政府机构、采购厅、企业之间的电子数据交换系统。所以,我国也应该在发展政府电子采购的起始阶段,就统一电子采购系统的标准。

  我们认为,在基础信息的数据采集和数据整合过程中,必须考虑到政府电子商务平台的数据共享和互联互通,而不是到后期才开始调整,尽早进行科学的整合,其调整的成本就会大大降低。目前,中国公共采购网作为统一大平台,已经于2012年开始上线运营,青海、湖北、内蒙、深圳等省市政府采购电子化平台已经建成投入使用,并实现了平台之间的数据共享和互联互通,运营效果很好。下一步,我们将加大有关省市的政府采购平台建设和数据共享的推进力度。